征文稿件5:重庆退耕还林建设存在问题及政策建议

国家凯时娱乐:共赢共欢乐政府网 /2020-05-22来源:退耕中心
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重庆退耕还林建设存在问题及政策建议

 

退耕还林是我国投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的重大生态工程,是世界生态建设史上的一大创举,在我国生态文明建设中发挥了巨大作用。工程启动后,我市积极参与,依托实施退耕还林,围绕建设长江上游重要生态屏障和建设山清水秀美丽之地,努力增加森林数量,提高生态质量,取得较好成效。但随着退耕还林工程的深入推进,我们面临一些制约和瓶颈问题亟待解决。

一、基本情况

重庆地处长江上游和三峡库区腹心,习近平总书记对重庆发展十分关心重视,提出了“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求,要求重庆把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发,筑牢长江上游重要生态屏障。

重庆市委、市政府牢记殷殷嘱托,深入贯彻落实习近平总书记视察重庆重要讲话精神和重要指示要求,把退耕还林作为生态文明建设的生动“实践场”, 作为重庆2022年森林覆盖率达到55%左右的“压舱石”,以着力解决生态、退耕农户致富和发展为目标,坚持巩固成果与稳步推进并举,退耕还林与改善民生兼顾,增加森林资源,提高生态质量,强管理促增效、强产业促增收,为重庆生态文明建设提供了强力支撑。

前一轮退耕还林实施过程中,我市经历了2000-2001年试点启动、2002-2006年全面实施和2007-2015年成果巩固三个阶段。全市共完成国家下达坡耕地退耕还林661万亩, 市级以上已投入资金213.2亿元。2014年,我市成为全国首批启动新一轮退耕还林的实施省市之一。2014-2019年,国家累计下达我市新一轮退耕还林任务601.5万亩,安排在全市29个区县实施。截至2019年12月31日,2014-2019年571万亩任务全面完成(2019年第二批任务在2020年完成);市级以上已投入资金68.02亿元。

二、存在问题

(一)前一轮退耕还林成果巩固压力大。前一轮退耕还林以生态林建设为主(纯生态林占比56.1%,生态与经济兼用林占比33.3%,纯经济林占比仅10.6%),其中生态林主要以松、杉、柏等树种为主,目前尚属于中幼林,基本没有经济效益。一旦国家补助停止后,随着退耕农户家庭收入减少,生计会受到较大影响,毁林复耕的隐患将更加突出。虽然国家、市里已同意将符合公益林条件的退耕还生态林纳入森林生态效益补偿范围(每亩每年补偿16元),并对所有退耕还生态林每亩每年再补助20元(连续补助5年),但补偿补助标准确实太低,林农反映补助资金尚不如砍树卖的钱多。

(二)补助标准偏低,农户退耕积极性不高。新一轮退耕还林现金补助为每亩1200元,5年分三次补助到位,5年后后续补助不明确,比前一轮退耕还林补助大幅降低(前一轮还生态林现金补助合计2960元,还经济林现金补助合计1850元)。与耕地地力保护补贴等惠民政策相比(重庆市补贴标准:大户每亩每年补助230元,农户平均每亩每年补助100元左右,暂无补助年限规定),种粮比较效益远大于退耕还林。此外,根据市土交所统计,我市渝东北、渝东南坡耕地土地流转费约为300~500元/亩·年,新一轮退耕还林政策补助的比较效益明显不如出租耕地。农户退耕还林的积极性受到较大影响,开州、丰都等少数区县对退耕还林面积部分或全部扣除了耕地地力保护补贴,更是严重影响了农民参与退耕还林的积极性。

(三)土地管理政策不配套,剩余退耕空间不足。我市多数地方山高坡陡,25度以上坡耕地占耕地面积的五分之一。虽经国家政策允许进行了部分调减,但为保障国家下达我市的2424万亩永久基本农田划定任务,仍在25度以上坡耕地中保留了227.1万亩基本农田。按照《新一轮退耕还林还草总体方案》(发改西部〔2014〕1772号)和《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》(财农〔2015〕258号)规定,重庆市新一轮退耕还林范围为15度以上非基本农田坡耕地。2018年,我市启动实施国土绿化提升行动,市委市政府同意将25度以上基本农田坡耕地也纳入退耕还林范围,并根据全市耕地情况规划2018—2020年实施退耕还林440万亩。同时国家发展改革委等5部委《关于下达2018年退耕还林还草任务的通知》也明确提出,“对于在陡坡耕地永久基本农田范围内实施退耕还林还草需要核减耕地保有量的,国家在下一轮土地利用总体规划修编中,根据各省(区、市)退耕还林还草检查验收和土地利用变更调查结果,以实际完成的退耕还林还草面积统筹考核核减。”但没有核减区县政府耕地保有量、基本农田保护面积考核指标的明确意见,一些区县规划自然资源主管部门不同意对25度以上基本农田坡耕地实施退耕还林,在各区县目标任务调查测算时,只得将全市退耕还林任务调减为310万亩。2019年10月印发的《关于扩大贫困地区退耕还林还草规模的通知》(发改办农经〔2019〕954号),虽然同意将25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地、陡坡梯田、严重污染耕地等5种地类纳入扩大贫困地区退耕还林还草范围,但仍然对核减耕地保有量、基本农田保护指标没有明确意见,贫困区县没有增加需求的意愿。

(四)规模化发展薄弱,与生态农林产业结合度不高。在全市生态环境取得了较大改善、森林覆盖率较大提高的前提下,我市退耕还林从过去的注重生态向注重生态与产业并重转变。但我市符合退耕还林条件的坡耕地零星分散(25度以上坡耕地很大面积已实施前一轮退耕还林,15~25度坡耕地非基本农田比例仅为27%),并与其他基本农田交错镶嵌,集中连片实施退耕还林较为困难。部分区域内可享受退耕还林补贴的退耕地占比较低,一定程度上影响了基层利用退耕还林政策整合坡耕地资源和引入社会资本规模化发展特色农林产业的积极性。据统计,2014-2019年由业主实施的退耕还林面积不到总面积的20%。一家一户农户受退耕地规模极小影响,在缺乏规模化产业带动前提下,即使退耕种植经济林木,经济效益也难以实现。

三、政策建议

(一)提高补助标准。建议国家根据经济社会发展水平及退耕地预期收益,将新一轮退耕还林现金补助标准提高到每亩2000元,同时明确退耕还林地在未确权变更登记前继续享受耕地地力保护补贴。

(二)优化用地政策。一是希望国家全面调减我市25度以上坡耕地基本农田面积227.1万亩;二是凡是符合退耕还林条件的地块,允许区县按先退后调的办法处理,并及时调减区县耕地保有量和基本农田保护面积;三是为促进退耕还林发展特色经济林,允许以乡镇(街道)为单位,适当对退耕还林地块作必要的调整,做到相对成片,以促进适度规模经营。

(三)建立分类补偿制度。建议国家建立补助到期退耕还林地的分类补偿制度,对符合公益林划分条件的退耕还林地,全部纳入中央生态效益补偿范围,并提高现行补偿标准,补助标准参照前一轮退耕还林延长期补助标准(每亩每年125元)。被划为商品林的退耕还林地,出台林道建设、林下开发、产业发展、扶持经营主体、经营管护等补贴政策,或通过建立专项资金、林业贴息贷款等方式,支持林下经济、生态旅游、森林康养等后续产业发展,达到长期巩固发展退耕还林成果目的。                                                                    (重庆   杨光平)